Håp i lappeteppet

Om et år kan verden stå uten en global klimaavtale. Tiden er inne for å se på mindre, alternative avtaler som verdifulle muligheter, og ikke som trusler, skriver CICERO-forsker Steffen Kallbekken.


I neste uke starter de globale klimaforhandlingene i Durban, Sør-Afrika. Verdens land blir neppe enige om betydelige kutt i utslippene av klimagasser. Er det på tide å satse på andre alternativer enn en FN-avtale etter dagens modell?

I Durban, Sør-Afrika, skal forhandlere de neste to ukene forsøke å bli enige om en ny internasjonal klimaavtale som kan ta over for Kyoto-avtalen. Mindre framskritt på enkelte områder er mulig, men enighet om en effektiv avtale med betydelige utslippskutt ser ut til å være fullstendig utelukket. Dermed ser det ut som vi, etter tjue år med klimaforhandlinger i FN-regi, om et år kan komme til å stå uten en bindende avtale om utslippsreduksjoner. Da er det kanskje på tide å revurdere tilnærmingen?

Det internasjonale energibyrået (IEA) presenterte nylig en rapport som ga en klar påminnelse om at vi trenger raskere framdrift dersom vi skal lykkes med å unngå alvorlige klimaendringer. For å få til raskere framdrift må vi trolig velge en pragmatisk tilnærming der vi fortløpende nedfeller i avtaler det vi kan enes om av klimatiltak, og godtar å utsette det vi ikke kan enes om. FN-forhandlingene fungerer ikke på denne måten. De har som mål å få på plass en omfattende avtale om en rekke saksområder på samme tid, og som alle FNs 193 medlemsland kan slutte seg til. Med andre ord: alt eller ingenting.

Å gi 193 land vetorett er neppe den beste måten å sikre framdrift på. De tolv største utslipperne står for 80 prosent av verdens utslipp, når EU regnes som en enhet.

En rekke alternativer til forhandlinger i FN-regi har vært diskutert. Disse inkluderer regionale, bilaterale, sektorbaserte, ikke-statlige, teknologibaserte og saksspesifikke avtaler. Dette er ikke fri spekulasjon om en mulig framtid. Det er derimot en realitet allerede i dag. EU har vedtatt utslippsmål og etablert et kvotehandelssystem fram til 2020. Den internasjonale skipsfartsorganisasjonen (IMO) vedtok i sommer effektivitetskrav til skip. Norge og Indonesia har inngått en bilateral avtale om å redusere klimautslipp fra avskoging. Det finnes en rekke andre slike eksempler.

Når det går dårlig i FN-forhandlingene, mens en rekke alternativer vokser fram, kan disse da fungere som en erstatning for en FN-avtale? Ikke nødvendigvis. Et lappeteppe av mer eller mindre koordinerte avtaler vil være mindre effektivt enn en koordinert global politikk. Selv om utslippskuttene trolig vil være mindre enn i en global avtale, kan kostnadene likevel bli høye når politikken er dårlig koordinert, siden stater og bedrifter da må forholde seg til et virvar av ulike avgifter, kvotehandelssystemer og reguleringer. Dette vil skape et press mot en bedre koordinert politikk.

Håpet er at det lappeteppet vi ser vokse fram i dag gradvis kan bli tettere sammenvevd. For eksempel vil det være en indirekte kobling mellom EUs og Australias kommende kvotehandelssystem ved at begge tillater kjøp av de samme CDM-kvotene. På lengre sikt er også en direkte tilknytning, som tillater kjøp og salg på tvers av de to systemene, en mulighet. Utfordringen for FNs klimakonvensjon er å bli en arena for slik koordinering, i stedet for å se på alle alternativer til avtaler i FN-regi som en truende konkurrent. Det er i dag sterk motstand mot initiativer som ikke har sitt utspring i en bred FN-basert prosess.

Framveksten av det globale handelsregimet er kanskje en god modell for hvordan et nytt klimaregime kan vokse fram over tid. Før GATT ble etablert i 1947 med 23 medlemmer, bestod handelsregimet av en rekke bilaterale handelsavtaler. Antallet medlemsland vokste gradvis, og i 1995 ble verdens handelsorganisasjon (WTO) etablert. WTO ekspanderer fortsatt gradvis med nye medlemsland. Kanskje er det slik et nytt klimaregime vil vokse fram: en gradvis konsolidering og formalisering av et lappeteppe av regionale, bilaterale, sektor- og teknologibaserte avtaler.

En ambisiøs global klimaavtale ville vært den beste måten å håndtere klimaproblemet på. Men i valget mellom alt eller ingenting i FN-forhandlingene, ser svaret i øyeblikket ut til å bli ingenting. De alternative avtalene bør derfor ikke sees på som en trussel mot FN-forhandlingene, men som mulige byggeklosser i en framtidig global klimaavtale.

Nasjonal klimapolitikk og forhandlingsposisjoner for nøkkelaktørene i klimaforhandlingene.

Publisert i Dagens næringsliv 23. november 2011
Emneord: COP17

Av Steffen Kallbekken
Publisert 23. nov. 2011 11:50 - Sist endret 25. nov. 2011 16:14