Kan Obama innfri klimaløftene?

Motkreftene er sterke når presidenten vil kutte CO2-utslipp fra kullkraftverk uten å spørre Kongressen.


Av Guri Bang, leder for arbeidspakke 1 ved CICEP og forsker ved CICERO Senter for klimaforskning


Obama taler i Kongressen (foto: Pete Souza, whitehouse.gov).

Obama taler i Kongressen (foto: Pete Souza, whitehouse.gov).

President Barack Obama holdt nylig sin femte State of the Union-tale, en viktig begivenhet i amerikansk politisk liv hvor presidenten møter i Kongressen for å sette agendaen for året som kommer.

I talen konsentrerte han seg hovedsakelig om hvordan å få økonomien på fote, men konstaterte også at klima- og energipolitikk er viktige prioriteringer for hans administrasjon. For første gang unnlot imidlertid Obama å be Kongressen om å vedta en klimalov. Etter å ha bedt om Kongressens hjelp til å innføre en helhetlig nasjonal klimapolitikk i fire år på rad, lovet presidenten nå at han vil gjennomføre endringer på egen hånd heller enn å vente lenger på Kongressen. Han framholdt sine planer om å innføre reguleringer av utslipp av CO2 fra både nye og eksisterende kraftverk som de viktigste politiske instrumentene for å kutte i utslippene.

Reguleringene vil i praksis kreve at alle nye kullkraftverk i USA bare kan slippe ut den tilsvarende mengden CO2 som et moderne gasskraftverk . Det betyr at kullkraftverk må ha teknologi for karbonfangst og -lagring (CCS) for å holde seg innenfor utslippsgrensen, noe som vil gjøre dem mye dyrere å bygge sammenliknet med gasskraftverk. Varselet om disse reguleringene, kombinert med at USA har opplevd en eventyrlig vekst i gassproduksjon de siste fem årene, gjør at de fleste planer om å bygge nye kullkraftverk er lagt på hylla. Nesten alle nye kraftverk som planlegges i USA nå er gasskraftverk.

Skifergass-boomen har ført til at gassprisen har falt dramatisk, og derfor har stadig flere eksisterende kraftverk også gått over fra kull til gass som energikilde. I talen sin viste Obama til at økt bruk av gass på bekostning av kull fører til store kutt i CO2-utslipp. USA var i 2012 nede på 1994-nivå i sine energi-relaterte CO2-utslipp, en nedgang på 12 prosent fra 2007.

For å sikre en fortsettelse av denne trenden lovet Obama at han vil legge til rette for mer skifergassutvinning og dermed sikre tilgang på billig gass. I store trekk samsvarte Obamas klima- og energifokus i State of the Union med løftene han la fram i juni 2013, da en klimahandlingsplan ble lansert.
 

Fortsatt motstand i Kongressen

Hva er så konsekvensene av Obamas løfter for klimapolitikken framover? Realitetene i amerikansk politikk er grunnleggende uforandret siden presidenten tiltrådte i 2009, og legger store begrensninger på hva Obama kan få til i klimapolitikken. For det første har republikanerne flertallet i Representantenes hus. Som kjent er republikanere mer skeptiske til ambisiøs klimapolitikk enn demokrater, og de har brukt flertallet i Huset til å blokkere all lovgivning på området.

Obamas «all of the above»-strategi i energipolitikken er et forsøk på å skape tverrpolitisk enighet og unngå beskyldninger om at han har gått til krig mot kull : alle energikilder skal satses på, inkludert fossil energi som kull, olje og gass. Med Obamas sterke støtte til skifergassutvinning, og hans vektlegging av gass som en brobygger (bridge fuel) inntil fornybar energi blir et reelt alternativ, er det sannsynlig at gass blir en del av den klimapolitiske satsingen i USA de neste årene.

Dette står ikke nødvendigvis i veien for at insentivstrukturen for fornybar trappes opp. De nye reguleringene av CO2-utslipp fra kraftverk vil støtte opp under og sikre kontinuitet i overgangen fra kull til gass i kraftsektoren. Mange lovgivere – flest republikanere, men også noen demokrater – fra delstater med store kullreserver er kritiske til reguleringene nettopp av denne årsaken.
 

Klimapolitikk vs. privatøkonomi

For det andre er det ingen sterk støtte blant velgerne for en stor omlegging av klimapolitikken, særlig hvis det medfører økte bensinpriser eller påslag i strømregningen. Opinionsmålinger fra Gallup viser at rundt 57-58 prosent av amerikanerne tror klimaendringer er et resultat av menneskelig påvirkning , og er alvorlig bekymret over problemet.

Imidlertid er den klimapolitiske debatten blitt svært polarisert, slik at republikanske velgere er generelt svært skeptiske til forslag som kommer fra demokratene. De fleste velgerne, både demokrater og republikanere, vil nok være skeptiske til forslag om klimapolitikk som medfører en økonomisk belastning ettersom USAs økonomi fortsatt ikke er tilbake i stor nok vekst, og mange amerikanere sliter med arbeidsledighet og å klare husholdningsutgiftene sine.

Forskning viser at amerikanernes holdninger til klimaproblemet samvarierer klart med den økonomiske situasjonen (Scruggs og Benegal 2012, pdf). Når økonomien går dårlig, er det færre som bekymrer seg over klimaproblemet.
 

Vil ta klimatiltak til retten

Til slutt er det grunn til å spørre om hvor langt Obama egentlig kan gå i klimapolitikken uten å involvere Kongressen. Selv om han lovet i State of the Union-talen at han vil gjennomføre endringer på egen hånd, setter maktfordelingen mellom de politiske institusjonene begrensninger. Det er Kongressen som sitter på pengesekken i det amerikanske politiske systemet, og dermed kan Obama bare gjennomføre endringer som ikke krever finansiering.

Videre er det grunn til å tro at kontroversielle avgjørelser som tas av presidenten alene vil møte sterkere motstand når politikken så skal iverksettes. Eksempelvis varsler sterke interessegrupper allerede nå at de kommer til å kjempe i rettsvesenet mot iverksetting av Obamas varslede reguleringer av CO2-utslipp fra kraftverk. USAs rettsinstanser har i henhold til grunnloven stor makt til å avgjøre grad og styrke i iverksettingen av ny politikk dersom det oppstår uenighet om tolkningen av lovteksten mellom myndighetene og de som rammes av de politiske tiltakene. En slik prosess kan forsinke iverksettingen av ny politikk i flere år mens saken tas opp til vurdering i de ulike nivåene i rettssystemet.

Det er ingen tvil om at president Obama har gjort mye for å sette klimaproblemet på dagsordenen i amerikansk politikk. Gang på gang har han understreket de alvorlige konsekvensene av ikke å gjøre noe med klimaproblemet, og appellert til Kongressen om å engasjere seg. Han har også stått i spissen for å foreslå en rekke endringer i klimapolitikken.

Det hans administrasjon har hatt mest suksess med hittil, er endringene som ble gjort for utslippsstandarder for personbiler i 2009. Disse standardene har ført til reelle kutt i utslippene fra transportsektoren de siste tre årene. De nye forslagene om regulering av CO2-utslipp fra kraftverk står nå på dagsordenen, men iverksettingen av løftene han kom med i talen sin nylig er imidlertid ikke sikret selv om Obama nå sier at han vil gjennomføre dem uten å involvere Kongressen.