Vanskelig sporendring

Her ser vi delegater fra Saudi-Arabia, Kina og India i samtale under COP 17 i Durban i 2011. Foto: IISD

Mistillit, forvirring og usikkerhet har preget klimaforhandlingene siden partene gikk fra bordet i Durban for et år siden. Hva kan vi forvente av møtene i Doha?


Av Christian Bjørnæs


Forhandlere fra 192 land er i månedsskiftet november-desember i Doha i Qatar. De skal fortsette forhandlingene om en ny global avtale om å redusere klimagassutslippene og for å forlenge forpliktelsesperioden i Kyoto-protokollen som utløper 31. desember. Hva er oddsene for å lykkes?

Ved forrige klimajamboree i Durban i Sør-Afrika ble landene enige om tre ting: Å forlenge Kyoto-protokollen, å bli enige om en ny global avtale innen 2015 og å avslutte arbeidet med en avtale som ble påbegynt i Bali i 2007. Forhandlingene er organisert i tre spor, ett for hvert element.

Se "The History of Climate Change Negotiations in 83 seconds

Samtidig henger alle tre elementene sammen. EU gikk med på å forlenge Kyoto-protokollen under forutsetning av at man også jobber for en ny avtale. Arbeidet med den nye avtalen gjør at prosessen som ble startet i Bali, blir overflødig. Samtidig er ordlyden i vedtakene fra Durban så uklar at landene ikke er enige om hva de ble enige om. Slikt skaper usikkerhet, mistillit og stillstand.

Først og fremst kommer møtet i Doha til å handle om å forlenge Kyoto-protokollen. Det er tre saker som må avklares før en ny forpliktelsesperiode kan inngås. Hvor lang skal den være. Hvor mye skal hvert enkelt land forplikte seg til å kutte og hva skal man gjøre med alle overskuddskvotene fra forrige periode.


Overskuddskvoter

Utslippskutt i Kyoto-protokollen baseres på utslippene i 1990. Utover 90-tallet ble en rekke fabrikker i Russland og Øst-Europa stengt i kjølvannet av kommunismens fall. Da Kyoto-protokollen trådte i kraft i 2008 hadde disse landene allerede overoppfylt forpliktelsene i protokollen. Dette ga landene store mengder kvoter som de kunne selge til andre land.

FN anslår at det dreier seg om opp mot 13 milliarder tonn CO2, noe som tilsvarer cirka en tredel av verdens samlede utslipp. Foreløpig har ikke landene det gjelder solgt unna disse utslippsrettighetene og nå er de i ferd med å gå ut på dato. Spørsmålet blir dermed om de kan ta med seg kvotene over i en ny forpliktelsesperiode.

Land som Russland, Ukraina og Polen vil gjerne det. Det er tross alt snakk om mye penger. På den annen side er det også snakk om utslipp så store at de fullstendig vil underminere effekten av en ny avtale. Mange av landene med overskuddskvoter er nå medlemmer i EU noe som gjør det vanskelig for EU å vedta en politikk på området. Dette kan potensielt velte hele forlengelsen.
 

Det store mannefallet

Det er også ulikt syn om den nye forpliktelsesperioden skal være i fem eller åtte år. En del utviklingsland mener ambisjonsnivået til rike land er for lavt, og ønsker ikke å låse seg til åtte år med lave kutt. EU derimot ønsker en avtale som løper helt fram til 2020, da en ny, global avtale etter planen skal tre i kraft. Hvor store kuttene blir i en ny forpliktelses periode er ennå uklart. Det avhenger også av hvor mange land som blir med.

De siste årene har Canada, Russland, Japan og New Zealand sagt at de ikke vil påta seg nye kutt. Canada har sågar trykket seg fra hele avtalen. Da det gjør det mindre attraktivt for gjenværende land som Norge, Sveits, Australia og EU å påta seg store kutt. En ny avtale vil uansett kun omfatte 14 prosent av verdens totale utslipp og effekten disse landenes bestrebelser vil dermed være beskjeden.

Dersom man skal få til en sømløs overgang fra første til andre forpliktelsesperiode må man bli enige om disse tre spørsmålene i Doha. Hva skjer dersom de ikke gjør det?

Ordninger som den grønne utviklingsmekanismen (CDM) vil leve videre. De fleksible mekanismene for karbonhandel avhenger ikke av en ny forpliktelsesperiode, men dersom ingen skal kutte utslipp er det heller ingen som vil kjøpe CDM-kvoter. Det kan bety inntektstap for en del utviklingsland. Enda verre er det at mistilliten hos utviklingslandene øker og at forhandlingene om en ny global avtale blir enda vanskeligere.
 

Sporendring

En svakhet ved Kyoto-protokollen er at den ikke er ratifisert av USA og at den heller ikke regulerer utslipp i store land som Kina og India. På Bali i 2007 ble man enige om å jobbe fram en ny global avtale som skulle vedtas i København i 2009. Det skjedde ikke. En av de viktigste konklusjonene fra møtet i Durban for et år siden var at forhandlingene om en global avtale skulle starte på nytt. Dermed opprettet man nok et spor i klimaforhandlingene, det såkalte Durban-sporet. I tillegg ble man enige om å avvikle arbeidet i Bali-sporet i Doha.

Første gang partene møttes etter møtet i Durban var i Bonn i sommer. Utfallet var alt annet enn bra. I løpet av tolv dager rakk de bare så vidt å bli enige om dagsorden og om hvem som skulle lede forhandlingene i Durban-sporet.

I Bali-sporet var man uenige om hvor enige man må være for å kunne legge ned arbeidet. EU synes man har fått til mye, men en del utviklingsland synes man har fått til lite. Uenigheten stikker imidlertid langt dypere enn om hva man har fått til. Mange utviklingsland vil nemlig helst fortsette forhandlingene om utslippsreduksjoner i Bali-sporet. EU og de rike landene vil føre disse forhandlingene i Durban-sporet.


Uenighet blant fattige

På Bali avtalte man nemlig at bare rike land kan pålegges å kutte utslippene og at utviklingsland skal slippe slike forpliktelser. Dette prinsippet bygger på at man har et felles, men differensiert ansvar for å unngå farlige klimaendringer. I det nye forhandlingssporet er ikke dette prinsippet nedfelt. Ifølge Earth Negotiation Bulletin (ENB) som følger forhandlingene tett, fikk enkelte land panikk da de skulle begynne samtalene i Bonn.

Utviklingslandene har stått sammen om dette prinsippet siden FNs klimakonvensjon ble opprettet i 1992. Siden 1992 har verden endret seg betraktelig. Land som Brasil, Kina, India og Sør-Afrika har hatt en voldsom økonomisk vekst med ditto økning i utslippene. EU, USA og andre rike land har i mange år argumenter for at man ikke vil klare å unngå farlige klimaendringer dersom ikke disse landene også begrenser utslippene. I det siste har imidlertid en del utsatte land som for eksempel lavtliggende øystater, innsett at også store utviklingsland som Kina og India må begrense utslippene dersom øystatene skal unngå å bli slukt av havet. Det er dette man egentlig diskuterer når landene ikke blir enige om hvorvidt de skal avslutte Bali-sporet. Og for første gang ser man at alliansen av fattige land slår sprekker.

Dette er grunnen til at en del utviklingsland med voksende økonomier og tilsvarende store utslipp, vegrer seg for å snakke om utslippsreduksjoner i det nye sporet. De vil helst ikke starte diskusjonene her før de er tilfreds med løsningene i Kyoto- og Bali-sporene. EU, Norge og andre rike land ser framgang i Durban-sporet og avslutningen av Bali-sporet som en forutsetning for å komme til enighet om en ny forpliktelsesperiode i Kyoto-sporet. Dermed står partene steilt mot hverandre. 

En av delegatene oppsummerte møtet slik overfor ENB:
– Jeg har følelsen av at Bangkok handlet mest om å posisjonere troppene, men ingen skudd ble avfyrt.

Selve slaget finner altså sted i ørkenen i desember.