Rettferdig fordeling - Gjensidig anerkjennelse av bredt aksepterte normer

Forsøk på å finne én presis formel for maksimering av rettferdighet kan øke risikoen for fastlåst konflikt. Det vil være mer fornuftig at parter erkjenner at rettferdighet er et flerdimensjonalt begrep for så å forsøke å fremme gjensidig anerkjennelse av et begrenset sett av legitime tolkninger av ansvar, kapasitet og behov.


Av Arild Underdal og Taoyuan Wei


Et lite antall grunnprinsipper for rettferdig fordeling påberopes ofte og bestrides sjelden i de globale klimaforhandlingene. Disse prinsippene er også i rimelig godt samsvar med normativ teori slik den er utviklet i akademisk forskning.

Minst to av disse prinsippene – ansvar (den som har skyld i å ha forårsaket problemet) og kapasitet (evne til å bidra til problemløsning) – er imidlertid gjenstand for ulike tolkninger, og disse forskjellene har en tendens til å gjenspeile høyst reelle interessekonflikter.

Normativ teori kan innsnevre spektret av legitime tolkninger, men ikke komme opp med én presis definisjon som står frem som den eneste legitime tolkning. For å bli ansett som «legitim» må en tolkning være forenlig med Rammekonvensjonens referanse til «common but differentiated responsibilities and respective capabilities» og med de føringer som følger av normativ teori.  

For å finne ut hvor mye valget av prinsipper og tolkninger betyr har vi sammenlignet – ved hjelp av en integrert vurderingsmodell (GRACE) – femten legitime tolkninger av ansvar og kapasitet med hensyn til implikasjoner for fordelingen av forpliktelser og kostnader mellom de sju nøkkelaktørene Brasil, EU, India, Japan, Kina, Russland og USA. I denne studien presiserer vi ansvarsprinsippet slik:

  • Land med utslipp per innbygger over verdensgjennomsnittet (her: USA, EU, Japan og Russland) holdes ansvarlig for alle egne utslipp.
  • Land med utslipp mellom 50 prosent og 100 prosent av verdensgjennomsnittet (her: Kina og samlekategorien Resten av Verden) er ansvarlig for egne utslipp bare innenfor dette intervallet.
  • Land som slipper ut mindre enn 50 prosent av verdensgjennomsnittet (her: Brasil og India) fritas for historisk ansvar, med unntak av tiltak som andre finansierer.

Innenfor denne rammen måler vi variasjon i ansvar langs fire dimensjoner:

  • Tidshorisont
  • Typer utslipp (alle drivhusgasser versus bare CO2)
  • Fokus på totale utslipp eller utslipp per innbygger
  • Håndtering av karbon innebygget i internasjonal handel (ikke med/med).

For kapasitet sammenligner vi det tradisjonelle målet på materiell velstand (BNP per innbygger) med en ny indeks som måler kapasitet for omforming av energisystemer og en indeks som måler tilgangen på fornybare energiressurser per innbygger.

For å kunne beregne forpliktelser og kostnader forbundet med hver av de utvalgte tolkningene må vi spesifisere ambisjonsnivået. I denne studien sammenligner vi tre scenarier:

  • Det minst ambisiøse er «business-as-usual» (BAU), hvor globale utslipp av CO2 fra fossile brensler i 2030 ventes å ligge nær 50 prosent over nivået i 2010.
  • Scenario 1 (Climate Action Tracker, 2012) sammenfatter mer ambisiøse forslag og nasjonale planer som statene ennå ikke har forpliktet seg til internasjonalt.
  • Scenario 2 (Climate Action Tracker, 2012) viser en utviklingsbane som antas å kunne holde den globale oppvarmingen under 2 grader.

Globale CO2 utslipp i 2030 ventes å ligge 20 prosent under BAU-nivået i Scenario 1 og 50 prosent under i Scenario 2.

Fire funn står frem som ganske robuste. Det ene er at alle tolkningene av ansvar og kapasitet som vi har undersøkt her (med ett mulig unntak), fordrer at rike land bidrar betydelig mer enn fattige land til å begrense utslippene.

Det andre sier oss at de aller fleste tolkningene gir ganske sammenfallende resultater for fem av våre sju aktører (se figuren under). Eksempelvis varierer kostnadene ved utslippsbegrensninger i Scenario 1 med mindre enn 1 prosent av BNP for EU, India, Japan, Kina og USA. For Brasil og Russland står imidlertid langt mer på spill.

Et tredje funn er at grensekostnadene, altså kostnadene ved å redusere utslippene med én enhet til,  stiger kraftig når ambisjonsnivået heves. Det betyr at en avtale i tråd med Scenario 2 vil være langt vanskeligere å oppnå – og enda vanskeligere å gjennomføre – enn en avtale på Scenario 1-nivå vil være.

Endelig ser vi at ingen enkelt­ indikator kan representere alle legitime fortolkninger av «ansvar» eller «kapasitet». Indeksen som måler tilgangen på fornybare energiressurser per innbygger avviker klarest fra de andre målene vi har brukt i denne studien (uten at det nødvendigvis innebærer at den bør avskrives).

Under slike omstendigheter – og gitt den dype kløften mellom rik og fattig, de store utslippsnasjonenes kontroll over samlede utslipp, og UNFCCC-systemets sterkt begrensede kapasitet til å forene ulike interesser og vurderinger – kan forsøk på å finne én presis formel for maksimering av rettferdighet øke risikoen for fastlåst konflikt.

En mer lovende tilnærming vil begynne med å erkjenne at rettferdighet er et flerdimensjonalt begrep og så forsøke å fremme gjensidig anerkjennelse av et begrenset sett av legitime tolkninger av «ansvar», «kapasitet» og «behov».

Publikasjoner

Underdal, A. and Wei, T.: «Distributive fairness: A mutual recognition approach».Environmental Science & Policy, 51 (2015): 35-44. Open access.http://dx.doi.org/10.1016/j.envsci.2015.03.009

Kallbekken, S., Sælen, H. and Underdal, A.: “Equity and Spectrum of Mitigation Commitments in the 2015 Agreement”. Report prepared for the Nordic Working Group for Global Climate Negotiations, 2014.

http://norden.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A710898&dswid=9402