Tusen og én klimaforhandlinger

Av Steffen Kallbekken og Håkon Sælen

Fortellingen om FNs klimaforhandlinger sluttet ikke i Paris (selv om det ville vært en vakker slutt). Snart drar forhandlerne til Marokko med hver sin magiske oljelampe i kofferten. CICERO gir deg hele forhandlingshistorien, så langt. 

Over tjuefem år med internasjonale klimaforhandlinger. Historien har flere betydelige vendinger: Vi har for eksempel beveget oss fra et system som var fokusert på utslippskutt hos i-land til et system som er basert på bidrag fra alle land.  Vi har også beveget oss fra et system basert hovedsaklig på utslippskutt til et system hvor klimatilpasning, klimafinansiering og tap og skade også har fått en sentral plass. Forventningene våre til hvor mye en internasjonal avtale kan løse er lavere. Forventningene våre til nasjonal gjennomføring øker.

Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen 1992–2006

FNs Klimakonvensjon ble framforhandlet i Rio i 1992, og det er fortsatt den som setter rammene for klimaforhandlingene. Konvensjonen slår blant annet fast at i-landene skal ta ansvar og vise vei, og den lister opp hvem som regnes som i-land. Konvensjonen sier at vi skal stabilisere innholdet av drivhusgasser i atmosfæren, men den inneholder ingen konkrete mål for utslippskutt.

Den første avtalen om utslippskutt kom i Kyoto fem år senere. Kyotoprotokollen innebærer at i-landene skal kutte sine utslipp med omtrent fem prosent i snitt, fra 1990 til 2008–2012. Alle i-landene tok på seg samme type forpliktelse: Et prosentvis kutt i utslippene fra hele økonomien målt i forhold til 1990-nivå. Hvem som var i-land ble bestemt ut fra en liste i Konvensjonen som inneholdt OECD-medlemmene pluss tidligere Østblokkland.

Det var meningen at Kyotoprotokollen skulle være første skritt på veien mot en større og mer ambisiøs klimaavtale. Slik gikk det ikke.

Nytt forsøk og snuoperasjon 2007–2010

Da partene samlet seg på Bali i 2007, var det på tide å tegne opp et nytt kart, for terrenget hadde endret seg. USA hadde trukket seg fra Kyotoprotokollen, og mange av u-landene hadde hatt stor økonomisk vekst, og utslippsvekst, siden 1992. På Bali ble partene enige om at de skulle inngå to nye avtaler i København to år senere: En forlengelse av Kyotoprotokollen, og en bredere avtale som skulle sikre økt klimainnsats i alle land.

Dette gikk heller ikke helt som planlagt.

Forhandlingene i København i 2009 var et av de største toppmøtene noensinne. Forventningene var skyhøye. Nå var tiden kommet for å inngå den ene store klimaavtalen som skulle stoppe alvorlige klimaendringer. Vi fikk ingen FN-avtale. I stedet ble USA, Kina, India, Brasil og Sør-Afrika enige om en avtale som mange land, men ikke alle, sluttet seg til. Toppmøtet endte med at de «noterte seg» avtalen disse landene hadde inngått.

Avtalen – som ble framforhandlet i løpet av noen hektiske timer på tampen av møtet i København – snudde tilnærmingen til internasjonale klimaavtaler på hodet. Den inneholdt ikke en universell type forpliktelse som alle måtte ta på seg. I stedet kunne alle land frivillig melde inn hva de var villige til å gjøre. Avtalen i København blir omtalt som et paradigmeskifte, fra en ovenfra-og-ned-tilnærming til en nedenfra-og-opp-tilnærming til internasjonale avtaler. I tillegg åpnet den for utslippsreduserende tiltak fra u-land, men skilte fortsatt tydelig mellom i-land og u-land som definert i Konvensjonen.

København staket ut en ny kurs, og det er den kursen vi fortsatt følger

Møtet i København blir av mange ansett som den største fiaskoen i klimaforhandlingene, men møtet staket ut en ny kurs, og det er den kursen vi fortsatt følger i dag. Mange av de mest sentrale forskerne på feltet mener nedenfra-og-opp-tilnærmingen gir et mer realistisk håp om å få til en effektiv avtale.

Det var også i København de fleste landene for første gang ble enige om et langsiktig mål: Økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen skal begrenses til under to grader målt mot hva den var før den industrielle revolusjonen (ca. 1750).

Forhandlingene i Cancún året etter vedtok store deler av den erklæringen de fleste partene hadde skrevet under på året før i København.

Veien til Paris 2011–2014

Det ble altså ingen Københavnavtale, og partene var enige om at det var nødvendig med et nytt forsøk på å få til en global avtale. I Durban i 2011 ble partene enige om at de innen 2015 skulle vedta en ny global klimaavtale, som skulle omfatte alle land, og som skulle gjelde fra 2020. I løpet av møtene som fulgte, i Doha i 2012, Warszawa i 2013 og Lima i 2014, ble det stadig tydeligere hva slags avtale dette ville bli. Alle land skulle selv melde inn hvor mye de ønsker å bidra til å kutte utslippene.

Over 180 land sendte inn sine nasjonale bidrag til avtalen i forkant av forhandlingene i Paris. Flere uavhengige studier så på hva summen av disse bidragene kunne bli. Bidragene setter utslippsmål fram til 2025 eller 2030.

Fortellingen om FNs klimaforhandlinger sluttet ikke i Paris (selv om det ville vært en vakker slutt). Snart drar forhandlerne til Marokko med hver sin magiske oljelampe i kofferten.

Fortellingen om FNs klimaforhandlinger sluttet ikke i Paris (selv om det ville vært en vakker slutt). Snart drar forhandlerne til Marokko med hver sin magiske oljelampe i kofferten.

Med heroiske antakelser om hva landene kommer til å gjøre etter 2025 eller 2030, kommer en rekke studier fram til at de innleverte bidragene kan hjelpe oss med å begrense oppvarmingen til et sted mellom 2,7 og 3,7 grader.

Parisavtalen

Etter to hektiske uker med forhandlinger i Paris ble 195 land enige om den første klimaavtalen noensinne hvor alle land skal bidra. Avtalen setter nye overordnede mål, og etablerer nye mekanismer for å sikre at disse målene kan nås, selv om det gjenstår å bli enige om mange av detaljene i løpet av årene som kommer.

Avtalen etablerer et nytt langsiktig temperaturmål: Økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen skal begrenses til godt under 2ᵅC over førindustrielt nivå og det skal etterstrebes å begrense temperaturøkningen til 1,5ᵅC.

Dette målet var kanskje den aller største overraskelsen i avtalen. Forskningen viser at det å nå et togradersmål er svært krevende, og mange mener at vi allerede er for sent ute med å kutte utslippene til å ha en realistisk sjanse til å begrense oppvarmingen så mye. Å innskjerpe målet til godt under to grader, med sikte på å komme helt ned i halvannen grad, var såpass overraskende og radikalt at det finnes begrenset med forskning som har vurdert hva dette innebærer. De få studier som finnes, sier at et slikt mål forutsetter at utslippene må kuttes med mellom 70 og 95 prosent innen 2050 sammenlignet med 2010, og deretter må det være store negative utslipp resten av århundret. Det er mildt sagt uklart om så store negative utslipp er mulig å gjennomføre.

Utslippene må kuttes med mellom 70 og 95 prosent innen 2050 sammenlignet med 2010 om Parisavtalen skal innfris.

Forhandlerne i Paris var selvsagt klar over at de innsendte nasjonale bidragene ikke vil gi tilstrekkelige utslippskutt. Noe av det viktigste som ble vedtatt i Paris var derfor den såkalteambisjonsmekanismen som skal sikre større utslippskutt over tid. Den består av flere elementer. Det viktigste er kanskje at alle land skal levere inn nye klimamål hvert femte år, og at de nye målene alltid må være mer ambisiøse enn de forrige. De nasjonale bidragene skal gjennomgås av en ekspertkomité, og hvert femte år skal det gjøres opp status for den samlede globale innsatsen. Dette gjøres to år før landene skal levere inn nye bidrag, slik at det er mulig å justere kursen ut fra hvor stor (eller mangelfull) den samlede innsatsen er.

Differensiering av forpliktelser i Parisavtalen

Verdens land varierer sterkt med tanke på hvor mye de har bidratt til å varme kloden, og hvor stor kapasitet de har til å redusere utslipp. Skulle Parisavtalen derfor stille forskjellige krav til forskjellige land? Dette var et sentralt og vanskelig tema i forhandlingene. Framvoksende økonomier, OPEC-land, og enkelte andre u-land ønsket å fortsette med den klare todelingen fra Kyotoprotokollen, det vil si basert på en liste som ikke hadde vært oppdatert siden 1992. Vestlige land motsatte seg dette, med støtte fra en del sårbare u-land. Resultatet ble en mer nyansert differensiering enn tidligere.

Mens Kyotoprotokollen hadde en klar todeling mellom land på tvers av tema, håndterer Parisavtalen differensiering mellom land ulikt fra tema til tema, på en mer pragmatisk og mindre ideologisk måte. Alle land har samme forpliktelser til å rapportere inn og jobbe mot utslippsreduksjoner, mens bare i-land er forpliktet til å bidra med finansiell støtte til u-land. Parisavtalen skiller mellom rike land og u-land på flere områder, men nevner ikke Konvensjonens liste over i-land. Dette er en av flere tvetydigheter som var nødvendig å akseptere for å komme til enighet, men som kan gi grunnlag for motstridende tolkninger og en stadig repetering av temaet i senere forhandlinger.

Rapportering og etterlevelse

Et avgjørende spørsmål er om vi kan være sikre på at landene gjør som de har lovet. Parisavtalen inneholder regler som skal sikre innsyn i hva andre land gjør, inkludert krav om rapportering og ekspertvurderinger av landenes gjennomføring av de nasjonale bidragene.

Konvensjonen skal også opprette en ekspertkomité som skal hjelpe landene med gjennomføring, og fremme etterlevelse av avtalen. Denne komiteen skal imidlertid være «ikke-fiendtlig» og «ikke-straffende». Det vil med andre ord ikke komme noen internasjonale sanksjoner mot land som ikke etterlever sine løfter. For å hjelpe landene med å etterleve Parisavtalen, åpnes det for internasjonal kvotehandel, uten at detaljene for slik handel er avtalt ennå.

Nye forhandlingstema

Så langt har vi snakket om utslippskutt. Tilpasning til klimaendringene har lenge vært den andre såkalte pilaren i klimaforhandlingene (for alvor diskutert siden 2004): Tiltak for å sette oss bedre i stand til å møte de klimatiske endringene som vil komme. Parisavtalen etablerer det første globale målet for klimatilpasning vi har hatt; alle land skal nå utarbeide planer for klimatilpasning.

Det vil koste mye å kutte utslippene og tilpasse seg klimaendringene. U-landene har ikke mulighet til å bære hele denne byrden selv, og derfor var finansiering av klimatiltak et av de viktigste – og vanskeligste – temaene under forhandlingene i Paris. I-landene lovet i 2009 å skaffe hundre milliarder dollar i året til klimatiltak i u-land innen 2020. U-landene mente at beløpet er utilstrekkelig for å dekke deres reelle behov, og ønsket derfor å øke summen, mens i-landene ønsket at også andre land enn dem som ble definert som «rike» i Klimakonvensjonen fra 1992 (for eksempel land som Sør-Korea og Singapore) skal bidra til spleiselaget.

Begge grupper fikk litt av det de ønsket seg. Beslutningen fra Paris sier at finansieringen skal øke fra et gulv på 100 milliarder dollar i året, og at det innen 2025 skal avtales et nytt mål for nivået på finansieringen. Det er fortsatt i-land som skal bidra, men andre land kan også bidra på frivillig basis.

Alle land skal nå utarbeide planer for klimatilpasning.

Selv om vi gjør det vi kan for å tilpasse oss klimaendringene vil det fortsatt oppstå tap og skade. Hva skal skje hvis f.eks. Maldivene (som har en snitthøyde på 1,5 meter over havet) drukner helt som følge av klimaendringer? Hvilken hjelp kan de vente seg fra det internasjonale samfunnet? Hvem har ansvaret?

U-landene har reelle behov for hjelp til å håndtere konsekvensene av klimaendringer. Samtidig var mange av i-landene, spesielt USA, redd for at å inkludere «tap og skade» i klimaavtalen kunne åpne for krav om økonomisk kompensasjon fra dem som har forårsaket skaden. Kompromisset ble at temaet er med i avtalen, men det finnes også en beslutning som eksplisitt utelukker kompensasjon. Tap og skade er et forholdsvis nytt tema i klimaforhandlingene, som trolig får stor oppmerksomhet i årene som kommer. Derfor er det interessant å merke seg hvilke elementer som inngår under dette temaet i avtalen:

  • Systemer for tidlig varsling
  • Helhetlig vurdering og håndtering av risiko
  • Risikoforsikring
  • Migrasjon og planlagt omlokalisering som en følge av klimaendringer

Rekordrask ratifisering

Parisavtalen trer i kraft 4. november. Mer enn 55 land som til sammen er ansvarlig for over 55 prosent av globale utslipp har ratifisert avtalen i sine nasjonale politiske systemer, og dermed oppfylles avtalens terskel for ikrafttredelse.

Aldri før har en internasjonal avtale trådt i kraft så raskt, så dette har gått mye raskere enn forventet. Dette viser at det politiske momentet har holdt seg høyt siden Paris-toppmøtet.

At avtalen formelt trer i kraft, er bare ett skritt på veien fra ord til handling. Forpliktelsene begynner å gjelde fra 2020. Innen den tid, er det mye som må forhandles og vedtas. Avtalen oppretter en rekke komiteer og andre institusjoner uten detaljert mandat og regelverk.

Partsmøtet i Marrakech 

Under årets forhandlingsmøtet i Marrakech i november vil det spesielt fokuseres på regelverket for rapportering, etterlevelses-komiteen, retningslinjer for utforming av framtidige bidrag, samt prosessen for å gjøre opp status for global innsats hvert femte år. I tillegg blir det diskusjoner om et arbeidsprogram for tap og skade som ble opprettet før Parisavtalen.

Disse forhandlingstemaene vil forbli på agendaen i årene framover, hvor også regelverk for nye kvotehandelsmekanismer vil tilføyes. Forhandlingene om detaljene i avtalen kan vise seg å bli vel så utfordrende som forhandlingene om selve avtalen. Fordi forpliktelsene er relativt vagt formulert i avtalen, innebar det ikke store kostnader å slutte seg til, samtidig som å stå utenfor ville medført stor negativ oppmerksomhet.

Når forhandlerne skal konkretisere hva forpliktelsene innebærer, vil enkelte land se seg tjent med å vanne ut enkelte forpliktelser, noe som vil bli møtt med motstand fra andre land. Et overgripende spørsmål som stadig vil dukke opp under flere tema er er differensiering mellom i-land og u-land.

Fortellingen er altså langt fra over.

Les mer om FNs klimaforhandlinger og internasjonale klima- og energiavtaler hos forskningssenteret CICEP

Denne saken ble opprinnelig publisert i CICEROs nettmagasin KLIMA den 27. oktober 2016. 

 

Referanser

Kallbekken, Steffen (2015). Hva betyr klimatoppmøtet i Paris? Hvor hender det 22 2015, NUPI. 

Rajamani, Lavanya (2016). Ambition and differentiation in the 2015 Paris Agreement: interpretative possibilities and underlying politics. International and Comparative Law Quarterly 65 pp. 493–514. 

Voigt, Christina (2016). "On the PA’s imminent entry into force." EJIL Talk: Blog of the European Journal of International Law.

Publikasjoner

Jury is still out on the radiative forcing by black carbon.Olivier Boucher, Yves Balkanski, Øivind Hodnebrog, Cathrine Lund Myhre, Gunnar Myhre, Johannes Quaas, Bjørn Hallvard Samset, Nick Schutgens, Philip Stier, Rong Wang