Kina: Fra bremsekloss til klimapådriver

Photo credit: Alexander Savin via Foter.com / CC BY

Photo credit: Alexander Savin via Foter.com / CC BY

Myndighetenes mål er at fremtidens Kina skal være et lavutslippssamfunn. Kina er langt mer komfortabel med en global lederrolle i klimapolitikken nå enn for få år siden skriver Iselin Stensdal, FNI og CICEP forsker. Artikkelen ble først publisert i Rapport 4/2016 fra Norsk Klimastiftelse.

Kina er størst på mange områder: størst i befolkningsantall, størst i energiforbruk og størst i klimagassutslipp. Man kommer ikke utenom Kina når det er snakk om klimaendringer, og hva som må til for å redusere de globale utslippene. Dette er tydelig særlig under FNs klimaforhandlinger. Klimaendringer ble en politisk prioritert sak på nasjonalt nivå i Kina i 2007, da myndighetene publiserte et nasjonalt klimaprogram. Mye har skjedd de siste ti årene, både nasjonalt og internasjonalt.

København et vendepunkt

Det var knyttet store forventninger til klimatoppmøtet i København i 2009. I forkant av toppmøtet lanserte Kina sitt første politiske mål som direkte var knyttet til karbonutslipp; de lovet å redusere karbonintensiteten med 40 til 45 % i 2020, sammenliknet med 2005-nivået. Tidligere utslippsbegrensende politikk hadde som formål å gjøre energibruken mer effektiv. Responsen internasjonalt ble imidlertid ikke slik Kina hadde sett for seg. Heller enn applaus for positivt framskritt, fikk Kina i vestlig presse i hovedsak skylden for at forhandlingene i København ikke levde opp til forventningene. I kinesisk media var historien en annen. Der ble det trukket fram hvordan de vestlige landene ikke ville fornye Kyotoprotokollen, den innebar å love utslippsreduksjoner. Ei heller ville de gi økonomisk støtte til utviklingsland som de hadde lovet i mange år. Å bli omtalt som en bremsekloss med hovedansvar for havarerte forhandlinger var nok uventet fra kinesisk side, og en smertefull opplevelse. Men det gjorde at den kinesiske delegasjonen i forhandlingsrunder siden har blitt flinkere til å formulere seg diplomatisk, og nok har vært opptatt av å ikke bli sittende igjen alene med svarteper. København viste at det var oppstått et sprik i forventningene til Kinas rolle internasjonalt.

Heller enn applaus for positivt framskritt, fikk Kina i vestlig presse i hovedsak skylden for at forhandlingene i København ikke levde opp til forventningene.

Mens Kina ti år tidligere var et av mange utviklingsland uten avgjørende betydning for forhandlingene, hadde internasjonale forventninger, spesielt fra vestlige land, om lederskap og ansvar, økt i takt med Kinas klimagassutslipp. I København i 2009 var Kina det største utslippslandet med en økonomi som holdt seg mens andre land var rammet av finanskrisen. Fra kinesisk side var man ukomfortabel med å bli satt i søkelyset på denne måten siden landet fortsatt var et utviklingsland, og da hadde Kina nok med å få sin egen klimapolitikk i gang. Når man besøker store, moderne og velstående byer som Beijing, Guangzhou eller Shanghai, er det lett å glemme at det er store forskjeller innad i Kina. En betydelig andel av befolkningen lever fortsatt i fattigslige kår.

På korte seks år mellom København i 2009 og Paris i 2015 har en del ting forandret seg. Det har vært en viss rokering i forhandlingskoalisjoner. Blant annet var partnerskapet mellom EU og Alliansen av små øystater (AOSIS) og De minst utviklede landene (LDCs) viktig for at man under toppmøtet i Durban i 2011 ble enige om 2015 som tidsfrist for en ferdigforhandlet ny avtale.

Landenes interesser i den store koalisjonen av utviklingsland, ‘G77+Kina’ spriker mer etter hvert som ulike lands situasjoner blir merkbart mer forskjellige. Både Kina og Kamerun er medlemmer her, men de er i svært ulike situasjoner. København gjorde at Kina på toppmøter siden har blitt flinkere til å kommunisere. Samtidig har nok ikke grunnholdningene til Kina forandret seg så mye, men beskjeden framstår nå mere spiselig for omverdenen når den akkompagneres av kinesiske bidrag til aktiv utslippsbegrensning. Grunnholdningene fra København kommer til syne i Kinas nye forhandlingsgrupper. I 2009 gikk Kina, Brasil, India og Sør-Afrika som fire store utviklingsland sammen og dannet forhandlingsgruppen BASIC. Kina og India har også blitt med i en forhandlingsgruppe som kaller seg Gruppen av likesinnede utviklingsland (LMDCs). Det er en broket gruppe, her er for eksempel også Saudi- Arabia med. Det som holder denne gruppen sammen er kravet om å opprettholde skillet mellom utviklede land og utviklingsland. Samtidig framstår Kina i dag som en mer progressiv klimaaktør rede til å innta en mere ledende rolle internasjonalt. Bildet kan virke selvmotsigende, men det er naturlig at ethvert land i en forhandlingssituasjon søker mest mulig fordelaktige løsninger for seg selv. For Kina har utviklingslandstatusen vært viktig, men situasjonen hjemme har også gjort at landet er mere rede til aktivt å begrense utslipp.

Ting skjer hjemme

Hovedgrunnen til at Kina er mer aktiv på klima er i hovedsak erkjennelsen av at menneskeskapte klimaendringer er reelle og utgjør en trussel for Kinas framtid. 2005–2006 settes gjerne som årstall da sentralmyndighetene for alvor fikk øynene opp for hvilke konsekvenser klimaendringer ville få for Kina. Denne erkjennelsen ble fulgt opp, med Det nasjonale klimaendringsprogrammet, et 60-siders dokument som oppsummerte status quo og pekte på veien videre. Målet om karbonintensitet før

København var en videreføring av dette arbeidet. Kinas sosioøkonomiske utvikling planlegges i femårs sykluser og den 12. planen (2011–2015) inkluderte delmål på karbonintensiteten fram til 2015. Planen fastslo også at Kina i løpet av denne perioden skulle starte med prøveprosjekter med karbonmarkeder, med siktemål om et nasjonalt marked i framtiden. Syv områder startet opp prøveprosjekter i 2013 og 2014, og et nasjonalt marked er lovet fra neste år, i 2017. Å øke andelen ikke-fossile energikilder er også en sentral del av klimaarbeidet.

Hovedgrunnen til at Kina er mer aktiv på klima er i hovedsak erkjennelsen av at menneskeskapte klimaendringer er reelle og utgjør en trussel for Kinas framtid.

Her har Kina også bygget opp fornybar energiindustri i stor skala. En annen viktig pådriver for at Kinas utslipp begrenses er den alvorlige luftforurensningen. Dette er ikke noe nytt, men i løpet av femårsperioden mellom 2011 og 2015 skjedde det mye. Både i 2011 og i 2013 var det rekordhøye målinger. Det var så dårlig sikt at flyplassen i Beijing måtte stoppe flytrafikken og det gikk ut helseadvarsel mot å bevege seg utendørs. Sosiale medier har spilt en stor rolle, og luftforurensning er nå et problem ‘alle’ er opptatt av, befolkningen så vel som lokale og sentrale myndigheter. I 2013 ble det som direkte svar på den ekstreme dagen i januar lansert en tipunkts plan for å få ned luftforurensningen. Det er selvsagt ikke fullstendig overlapp mellom tiltak som reduserer klimagassutslipp og forbedrer luftkvaliteten, men mange tiltak for luften gir også utslag i reduksjon av karbonutslipp: reduksjon i kullforbruk, og bytte av kullfyrt til gassfyrt oppvarming, regulering av biltrafikken, utskiftning av gamle kjøretøy og oppmuntring til elbil er noen eksempler. En del områder rundt Beijing fikk også mål om å faktisk redusere kullforbruket, ikke bare i relative intensitetsmål. Arbeidet med å begrense klimagassutslipp sikres til en viss grad gjennom arbeidet med å få ned luftforurensningen. Bildet er dog ikke ukomplisert. Den ene dagen kan man lese at kullforbruket går nedover 1, en annen dag at kullforbruket er underrapportert 2. Enkelttall til tross, hovedtendensen er at både sentrale myndigheter, og lokale myndigheter som kanskje ikke tidligere var så interessert i klimahensyn, nå alle jobber aktivt med å fase ut kull så raskt det lar seg gjøre. Samtidig vil kull være den største energikilden i overskuelig framtid. Da er det viktig at de mest effektive og mest rentbrennende teknologiene tas i bruk.

Klimasamarbeid: stadig viktigere

Kina har siden København inntatt en mer ledende rolle i klimasamarbeid komplementært til FN-sporet. I 2011 under Rio+20-konferansen annonserte Kina et program for Sør-sør-klimasamarbeid der landet tilbyr støtte til mindre utviklede utviklingsland. Det som nok befestet verdens inntrykk av Kinas klimaengasjement var da Kinas og USAs presidenter i november 2014 kom med en felles kunngjøring i forbindelse med landenes klima- og energisamarbeid. Mens de anerkjente viktigheten av møtet i Paris året etter, kom begge land med løfter om å feie for egen dør. For første gang annonserte Kina et årstall for å nå utslippstoppen, før 2030. 3 Et slikt konkret mål ble også bedre mottatt internasjonalt enn det relative intensitetsmålet. Samarbeidet ble fulgt opp i september året etter, måneder før Paris-møtet, med en ny felles klimaerklæring. I tillegg til lanseringen av en klimaallianse av amerikanske og kinesiske byer, provinser og stater kunngjorde Kina at de ville legge 3,1 milliarder dollar i et ‘Sør-sør’fond til hjelp for utviklingsland i klimaarbeid. Til sammenlikning lovet USA 3 milliarder dollar til FNs grønne klimafond. At de to viktigste aktørene i klimasammenheng viste at de går foran og på den måten tar lederroller, sendte et meget positivt signal i forkant av Paris. Dette samarbeidet er ikke det eneste. EU har hatt en klimadialog gående med Kina siden 2005, og dette har vært viktig for Kinas arbeid med å forberede et nasjonalt klimakvotemarked. På kvotemarkedområdet, har Kina samarbeidet og fått støtte også av Australia, Norge, USA, og internasjonale organisasjoner som UNDP og Verdensbanken. Kina har en pragmatisk holdning til klimasamarbeid, og mottar hjelp der det trengs og gir støtte videre til andre utviklingsland som trenger det.

Om man kan si noe positivt om den alvorlige luftforurensningen, så har den i alle fall gitt sterkere insentiver til å gå enda raskere bort fra kull enn hva man ville gjort med klima alene som begrunnelse.

Hva med framtiden?

Hva kan man så forvente fra Kina i den globale klimapolitikken fremover? Kinas grunnholdning i klimaforhandlingene er nok ikke særlig forandret. Som andre utviklingsland mener de at de såkalte utviklede landene i forhandlingssammenheng må gå foran og kutte egne utslipp, samt gi økonomisk støtte og teknologi til utviklingsland. De utviklede landene gjorde seg rike på en fossilfyrt industrialiseringsperiode. Samtidig har argumentet om historiske utslipp mistet mye av sin kraft for Kina; utslippene siden 2000-tallet har gjort at det ikke er så stort gap mellom de utviklede landenes og Kinas historiske ansvar fram til i dag. Grunnen til at Kina nå engasjerer seg mer aktivt bunner i sentralmyndighetenes forståelse av at klimaendringer er en utfordring som Kina er tjent med å møte offensivt, heller enn å bli et offer for fremtidige problemer. Mens man venter på at de utviklede landene skal levere det de lovet på 1990-tallet av reduksjoner og penger, har Kina iverksatt egne tiltak for å begrense utslipp hjemme. Pågående politikk hjemme gir også rom for å love mer internasjonalt. Med en sterkere økonomi har Kina nå muligheten til å hjelpe andre mindre utviklede land. Om man kan si noe positivt om den alvorlige luftforurensningen, så har den i alle fall gitt sterkere insentiver til å gå enda raskere bort fra kull enn hva man ville gjort med klima alene som begrunnelse. Vi kan være ganske sikre på at utslippstoppen nås innen 2030. Spørsmålet da er hvor raskt utslippene kan gå ned. Man kan alltid finne noe som burde vært bedre i klimasammenheng, men på den positive siden arbeider kinesiske myndigheter med å gjøre framtidens Kina til et lavutslippssamfunn, og er nå mer komfortabel med en global lederrolle. Så lenge Kina står for en stor andel av utslippene, vil landet også i årene som kommer være en sentral aktør i klimapolitikken.