EUs klimakvoter: Revitalisering eller forvitring?

Nye reformvedtak i Europaparlamentet bidrar til å gi grunnlag for en viss optimisme på vegne av EUs kvotesystem.

EUs kvotehandelssystem (forkortet EU ETS) sliter i dag med et stort kvoteoverskudd som kan bli kronisk om man ikke tar grep. Hvis ikke det gjøres, vil ikke systemet kunne bidra til kostnadseffektiv reduksjon av klimagassutslipp.

Av: Jørgen Wettestad og Torbjørg Jevnaker

Torsdag 15. desember vedtok Miljøkomiteen i Europaparlamentet forslag som kan peke mot en varig vitalisering av klimakvotesystemet. Et sentralt element er å kvesse til den såkalte Markedsstabilitetsreserven (MSR). Denne automatiske «markedstermostaten» skal bidra til få tilbudet mer i balanse med etterspørsel, og ble først vedtatt i 2015.

Under MSR reduseres antallet kvoter i sirkulasjon hvis overskuddet overstiger 833 millioner (som det klart gjør nå). Om så overskuddet dupper under 400 millioner kvoter, så frigis årets «nye og friske» kvoter – for å «kjøle ned» markedet. MSR trer formelt i kraft i 2019.

Miljøkomiteen gikk torsdag med et solid flertall inn for at MSR årlig sletter dobbelt så mye av overskuddet som tidligere vedtatt – opp fra 12 prosent til 24 prosent fra starten i 2019 av (og i minst tre år framover). Kan en slik kvessing bli redningen for EUs hardt prøvede klimapolitiske flaggskip?

Opp- og nedturer

Som vi har analysert i boka Rescuing EU Emissions Trading (Palgrave 2016) var det et knippe viktige endringer som gjorde at man fikk MSR på plass i fjor. Det er verdt å gjenta hovedpunktene her fordi de hjelper oss å vurdere mulighetene framover:

  • Tyskland er Europas «kvotekjempe», med flest kvoter og stor politisk tyngde. Valget i 2013 feide de «kvote-kritiske» liberale ut av Merkels regjering, og reorganisering av departementsstrukturen styrket posisjonen til forkjempere for miljøpolitikk. Den nye koalisjonsregjeringen gikk med tyngde inn for å styrke EU ETS, inkludert en MSR som tyskerne faktisk ønsket seg allerede fra 2017;
  • Også valget til Europaparlamentet i mai 2014 bidro, med innrykk av fløypartier som førte til at de to store grupperingene – de konservative og sosialdemokratene – i større grad fant sammen, også når det gjaldt reform av kvotesystemet;
  • Prosessen med å sette klimamål for 2030 ble kronet med en rekke vedtak på EU-toppmøtet i oktober 2014: Fortsettelse av «solidaritetskvoter» og opprettelsen av et spesielt Moderniseringsfond. Disse tiltakene var spesielt rettet mot øst-landene, og ble viktige politiske gulrøtter for å få land som Tsjekkia til å støtte MSR våren 2015;
  • Kraftindustrien, som hele veien har vært rimelig positiv til klimakvoter, sto på for å få MSR på plass. Energi-intensiv industri, som er globalt konkurranseutsatt, hadde lenge kjempet mot inngripen i kvotesystemet, men tapte kampen om å midlertidig utsette auksjonering av enkelte kvoter (backloading). Denne industrien hadde brukt mye krefter på denne kampen og ytte mindre innbitt motstand mot MSR;
  • Sist, men ikke minst: Paris-toppmøtet begynte å rykke nærmere og det ble ekstra viktig å få orden på kvotesystemet forut for møtet.

Vi spoler så framover igjen. Kvoteprisen steg utover i 2015 og Paris-toppmøtet ble et lyspunkt for internasjonal klimapolitikk. Imidlertid bredte pessimismen seg igjen i EU ETS utover i 2016. Kvoteprisen raste nedover på nyåret, og fortsatte å falle, til under fem euro (ca. 40 kr) på sommeren 2016. Selv om bildet er komplisert, så tolker vi det slik at flertallet av aktører i EU (i motsetning til Polen med flere) genuint ønsker en mer ambisiøs klimapolitikk, herunder et kvotehandelssystem med kvassere klør.

Nasjonale tiltak og Brexit

Som følge av en lav kvotepris og en utbredt frustrasjon er det nasjonale nivået i økende grad kommet i spill igjen. Britene innførte et nasjonalt kvoteprisgulv allerede i 2011 (i praksis i form av en tilleggsavgift for kraftindustrien). Tyskland har forsøkt å gjøre noe av det samme (gjennom innføring av en særavgift for kullkraftverk), men har foreløpig ikke lyktes. Frankrike vedtok et nasjonalt prisgulv, men har siden lagt det på is. Sverige vedtok sommeren 2016 en ensidig, årlig sletting av 10 millioner kvoter; et tiltak som foreløpig ingen andre har fulgt opp, så vidt vi vet. Nå avventer man nok utfallet av klimapolitiske prosesser på EU-nivå i 2017.

I tillegg kom folkeavstemningen om Brexit i juni 2016 som sendte sjokkbølger også inn i ETS. Storbritannia er jo nest størst på klimakvoter i EU og har fra tidlig 2000-tall vært et foregangsland når det gjelder kvotehandel. Britene har i flere runder konsistent gått i bresjen for en styrking og innstramming av kvotesystemet; med betydelig politisk tyngde. Den umiddelbare Brexit-effekten var at den britiske parlamentarikeren Ian Duncan, som er saksordfører på revisjon av kvotehandelsdirektivet for 2030 i Europaparlamentets Miljøkomité, stilte sin plass til disposisjon (men ble overtalt til å fortsette).

To sentrale tiltak

Diskusjonen av Kommisjonens forslag til revidert kvotedirektiv for 2030 har skutt fart i Parlamentet høsten 2016. Under diskusjoner ledet av nevnte Ian Duncan har det etter hvert utkrystallisert seg særlig to sentrale tiltak som kan vitalisere ETS: Økning av den årlige reduksjonen av kvoter – samt kvessing av Markedsstabilitetsreserven (MSR).

Nå går man videre med begge disse tiltakene. Miljøkomiteen i Parlamentet har nemlig også foreslått at den årlige reduksjonsfaktoren økes til 2,4 prosent. Kommisjonen og de nasjonale regjeringssjefene har tidligere fremmet 2,2 prosent, så dette forslaget sitter nok foreløpig lenger inne politisk enn en MSR- kvessing. Prisanalytikere peker på at en tøffere MSR vil raskere bidra til en høyere kvotepris enn andre innstrammingstiltak, men også at en kombinasjon av innstrammingstiltak gir enda sikrere priseffekt.

Vedtakene fra Miljøkomiteen sendes nå videre til behandling i plenum i Parlamentet, planlagt i februar. Gitt at de store grupperingene nå har blitt enige internt i Miljøkomiteen, er det god grunn til å forvente at komiteens vedtak også blir hele Parlamentets posisjon. Men det er også grunn til å minne om at plenumsbehandlingen i Parlamentet har gitt overraskelser ved tidligere høve (se vår nevnte bok).

Relativ optimisme

Også medlemslandene har nå i høst diskutert ETS-rammeverket for 2030 og en mulig innstramming. Det er mange spørsmål å ta stilling til og foreløpig er posisjonsbildet broget. Allikevel er det verdt å merke seg at det jobbes med å skape enighet om en innstramming av Markedsreserven også der, riktignok først fra 2022 av.

Etter at medlemslandene i Rådet har blitt enige vil enden på visa ganske sikkert bli en kompleks «gi-og-ta-situasjon» med forhandlinger mellom Kommisjonen, Parlamentet og Rådet. Motstanden mot innstramming av ETS vil bli betydelig. Polen og en god del andre østeuropeiske EU-land vil stritte imot, og internt i mange land vil den mektige energi-intensive industrien forsøke å få landene til å stanse en videre innstramming. Hvor Norsk Industri vil lande i denne kampen blir interessant å følge. Særlig blir det nok kamp og diskusjon rundt kvessingen av MSR.

Likevel mener vi at bildet ikke er helt mørkt og et relativt optimistisk scenario kan forsvares. For det første er det god grunn til å tro at «kvotekjempen» Tyskland vil støtte en noe sterkere MSR. Tyskland ønsket i 2014 (sammen med Storbritannia) at MSR skulle tre i kraft allerede i 2017, mens en mer utvannet posisjon uttrykkes i den tyske regjeringens klimaplan for 2050 vedtatt nå i høst. Tyskland ønsker ikke prisregulering av kvotesystemet, men vil heller jobbe for et mer effektivt system. Imidlertid er Tyskland samtidig opptatt av å ivareta nasjonal tungindustri, og støtter fortsatt full allokering av gratiskvoter til de mest effektive selskapene.

For det andre så vil pådrivere i de ulike EU-organene og tunge medlemsland antagelig ha politiske gulrøtter på lager som på nytt kan blidgjøre en del av øst-landene. Konkret kan dette være økning av for eksempel Moderniseringsfondet for å lette overgangen til en mindre kull-avhengig energiforsyning i disse landene. Her kan det også komme inn at en høyere kvotepris også vil gi mer penger i kassa til slike fond. Miljøkomiteen vil imidlertid ikke sukre pillen for mye: Den vedtok torsdag begrensninger på muligheten til å anvende midler herfra til å bygge nye kullkraftverk.

Industrien får sitt ved at Innovasjonsfondet styrkes med 200 millioner ekstra kvoter, og et eget fond blir opprettet for å kompensere for indirekte kostnader som skyldes kvotesystemet (les: høyere kraftpris). Døra settes dessuten på gløtt til å øke andelen kvoter som kan allokeres gratis til industri i internasjonal konkurranse.

For det tredje er jo nå EU-kommisjonens «Vinterpakke» lagt på bordet, bl.a. med tiltak som vil kunne øke energieffektivisering og andelen fornybar energi. Det er allerede påpekt fra flere hold at disse tiltakene kan bidra til en videre reduksjon i etterspørselen etter kvoter og således styrke behovet for samtidig å kvesse til MSR – for å unngå at gode politiske tiltak slår hverandre i hjel. Sakskoplinger til behandlingen av både vinterpakken og innsatsfordelingsmekanismen (utslippskutt utenfor kvotesektorene) kan gi argumentasjonsmessig drahjelp til dem som jobber for et styrket kvotesystem.

For det fjerde kan Paris-avtalen gi ekstra drahjelp fordi det blir enda viktigere også å få ETS på stell. Også valget av Trump til president i USA kan muligens bidra til å samle kreftene internt i EU, slik EU også samlet seg da president Bush trakk USA ut av Kyoto-avtalen i 2001. Men Trump har jo også sine tilhengere i Europa, så parallellen bør ikke dras for langt.

Alt i alt mener vi altså at det finnes grunnlag for en viss optimisme på kvotesystemets vegne, på tross av en rekke dystre utviklingstrekk, både internt i EU og internasjonalt. Lykkes man ikke i å stramme inn kvotesystemet, vil vi antagelig se en ytterligere oppblomstring av ulike nasjonale tiltak og i realiteten en forvitring av ETS. I så fall vil omleggingen kunne bli dyrere og man kan miste fordeler som en felleseuropeisk løsning tilbyr. Dette inkluderer muligheten for å jobbe sammen i Europa fremfor å konkurrere seg til «klimapolitisk fant» i et «race to the bottom».

Samtidig gir kvotesystemet fleksibilitet med hensyn til hvor utslippskuttene tas, hvor markedsaktørene selv velger investeringene innenfor utslippstaket, og det tillater koordinerte løsninger for å unngå utflagging av industri. Det vil være paradoksalt dersom europeisk industri flagger ut til Kina eller Sør-Korea, bare for å bli dekket av kvotesystemer etablert eller i emning der.