Budsjettforliket og biodrivstoff: Kan kollidere med ny EU-politikk

Kravet om 20 prosent biodrivstoff-andel i 2020 reddet budsjettforliket. Samtidig risikerer Norge å havne på kollisjonskurs med nye EU-forslag om regler for biodrivstoff.

Av: Per Ove Eikeland

Budsjettforliket for 2016 satt langt inne. De fire partiene som danner stortingsflertallet for regjeringen har sterkt varierende ambisjoner i klimapolitikken og hadde blitt enige om å utsette til i år, i regjeringens siste budsjett, den store klimaomleggingen som skulle rettferdiggjøre hvorfor Venstre og delvis KrF hadde valgt å være støttepartier for regjeringen. Bilavgiftene ble en hellig ku for regjeringen. Støttepartiene måtte bryte forhandlingene siden regjeringens budsjettforslag innebar et gigantisk løftebrudd til deres velgere.

Så kom det likevel et gjennombrudd som reddet stumpene. Massive kutt av klimagassutslipp i transportsektoren skal oppnås gjennom et krav om at 20 prosent biodrivstoff skal blandes inn i konvensjonelt drivstoff i 2020.

Samme uke kom EU-kommisjonen med et nytt forslag til fornybardirektiv som også omhandler biodrivstoff i transportsektoren. Norge vil gjennom EØS-avtalen være bundet til dette direktivet som nå skal forhandles i EU-parlamentet og EUs ministerråd før det, hvis det kommer til enighet, trolig vil bli vedtatt i 2018. Det kan bli store endringer underveis. Likevel er det interessant å sammenligne målet i budsjettforliket med hva som er foreslått i det nye direktivet.

Biodrivstoffpolitikk i EU: Økende debatt om bærekraft

Et kort historisk tilbakeblikk på EUs biodrivstoffpolitikk kan være nyttig for å sette den aktuelle debatten inn i en sammenheng.

Ikke-bindende mål om bruk av biodrivstoff i EU ble diskutert allerede tidlig på 1990-tallet. I 2003 kom det første biodrivstoffdirektivet som satte ikke-bindende mål for medlemslandene om at 5,75 prosent av drivstoffet omsatt i EU i 2010 skulle være biodrivstoff. Entusiasmen var stor i flere medlemsland for å bygge opp en alternativ europeisk drivstoffindustri for å redusere avhengigheten av en økende oljeimport og samtidig bidra til å løse klimaproblemet. Tyskland tok lederskap og hadde rundt 2007 allerede oppnådd en andel på rundt 7 prosent biodrivstoff, hjulpet av skattelette og høye råoljepriser.

Oppmerksomheten rundt bærekraftsproblemene påvirket EUs politikk

Men så kom et vesentlig tilbakeslag. En betingelse for at biodrivstoff skal være en klimaløsning er at det ikke slippes ut mer klimagasser i forsyning av råstoff og forbrenning av biomasse enn det som bindes inn i ny biomasse (plantevekst) gjennom fotosyntesen, og forskning viste at dette ikke var tilfelle for enkelte typer biodrivstoff.

Klimagassregnskapet blir dårligere hvis biodrivstoffet produseres med biomasse som er energikrevende å høste, hvis det brukes gjødsel for å dyrke energiråvarer (som gir utslipp av klimagassen lystgass) og hvis uttak av biomasse medfører at klimagasser bundet over lang tid i jordsmonn og rotsystemer begynner å lekke ut som følge av høstingen.

I tillegg ble andre bærekraftsproblemer påpekt: Uttak av biomasse fra f.eks. hugging av regnskog og etablering av spesielle plantasjer vil ødelegge verdens mest artsrike leveområder. Bruk av enkelte typer biomasse (som korn) har dessuten alternativ anvendelse som mat, osv.

Oppmerksomheten rundt bærekraftsproblemene påvirket EUs politikk. Da det nye direktivet for å fremme fornybar energi fra 2009 ble vedtatt, ble de første bærekraftskriteriene for biodrivstoff etablert på EU-nivå, etter mal fra foregangslandene Tyskland, Nederland og Storbritannia. Direktivet satte som bindende mål at hvert medlemsland skulle sikre at 10 prosent av omsatt drivstoff i transportsektoren skulle stamme fra fornybar energi i 2020. På grunn av alle konfliktene knyttet til biodrivstoff bestemte EU at dette målet også kunne oppnås ved bruk av annen fornybar energi (slik som el-biler basert på fornybar strøm). Bærekraftskriteriene fastsatte at biodrivstoff måtte kutte klimagassene med minst 35 prosent i forhold til vanlig bensin og diesel før 2017 og 50 prosent fra da av, med 60 prosent kutt pålagt for nye produsenter fra 2018.

For å fremme utvikling av biodrivstoff som kan redusere klimaproblemet og som ikke kommer i konflikt med biodiversitet og matforsyning, ble det gitt ekstra insentiver i direktivet ved at land kunne rapportere dobbelt for drivstoff som ikke kom i konflikt med matproduksjon.

Problematisk arealbruk

Under behandlingen av direktivet ble det også påpekt fra forskere at selv om biodrivstoff kom fra «klimavennlig» biomasse så kunne selve arealbruken være problematisk ved at man for å dyrke nødvendig mat måtte ta i bruk alternative arealer som dermed ville sette press på miljøet. Dette ble definert som indirekte arealbruksendringer (Indirect Land Use Change – ILUC). Slike effekter er svært vanskelige å observere direkte og måtte simuleres gjennom komplekse modellberegninger. Siden man ikke hadde gode nok beregninger klare, ble det vedtatt at slike indirekte effekter skulle tas inn i direktivet ved en senere anledning.

Dette skjedde i 2015 gjennom et eget ILUC-direktiv som også endret fornybardirektivet. Det ble vedtatt å innføre en begrensning for bruk av biodrivstoff som har alternativ anvendelse som mat og fôr, dvs. at under fornybarmålet kan kun 7 prosent av totale drivstoffmengder omsatt komme fra slik biomasse.

Alt dette har sterkt påvirket omleggingen til fornybare drivstoff i transportsektoren. Politisk usikkerhet medførte at trenden med økende bruk av biodrivstoff ble brutt. Bruken har gått ned i mange medlemsland de siste årene, hjulpet frem også av det kraftige fallet i råoljeprisene.

Sterk vekst i Sverige og Finland

Men det er stor variasjon mellom medlemslandene. Tyskland, som tidligere var ledende, har sett en tilbakegang i bruk av biodrivstoff. På den andre siden har våre nordiske naboland Finland og Sverige sett en kraftig vekst, og har overoppfylt sine EU-forpliktelser med henholdsvis over 20 og 15 prosent (2015).

Siden såkalte avanserte biodrivstoff produsert fra avfallsprodukter (og ikke råvarer som har alternativ anvendelse som mat) kan telles dobbelt, er den faktiske andelen av biodrivstoff langt lavere. Mens andelen fornybare biodrivstoff i Finlands EU-rapportering i 2014 var på 23,5 prosent, var den faktiske andelen biodrivstoff (energimengde) på 12,3 prosent. Men uansett hvilket tall man bruker viser dette klart at Finland er langt fremme i omsetning av EU-godkjente biodrivstoff.

Tall fra Sverige viser at en stor andel av råvarene er importert, hovedsakelig fra andre europeiske land men også fra land som Indonesia og Malaysia. Mer enn halvparten av råstoffet anvendt i Sverige i 2014 hadde alternativ anvendelse som mat eller fôr, men denne andelen har vært synkende over tid.

Det nye fornybardirektivet

I forrige uke la EU-kommisjonen fram forslag til nytt fornybardirektiv for perioden 2021–2030. Her settes et bindende fornybarmål for EU samlet (27 prosent av totalt energikonsum i 2030) i stedet for bindende nasjonale mål. Også det bindende målet på 10 prosent fornybare transportbrensler er tatt bort.

På den andre siden foreslås en videre innskjerping av bærekraftskriteriene for biodrivstoff og stadig mer satsning på avanserte drivstoff. Kommisjonen foreslår at fra 2021 må biodrivstoff sikre minst 70 prosent reduksjon i klimagasser i forhold til konvensjonell bensin og diesel.

Siden medlemslandene ikke lenger skal ha bindende målsetninger er det foreslått et nytt lavere mål på EU-nivå for minimum andel fornybare energikilder i transport satt til minst 1,5 prosent i 2021, økende til minst 6,8 prosent i 2030. Såkalte avanserte biodrivstoff skal utgjøre 0,5 prosent av totale drivstoff i 2021, økende til 3,6 prosent i 2030.

Det er videre foreslått en gradvis utfasing av matbaserte drivstoff fra 7 prosent (maksimumsmålet i 2020) til 3,8 prosent i 2030.

Budsjettforliket målt mot EU-politikken

EU har bindende lovgivning for fornybare drivstoff frem til og med 2020. Det nye forslaget skal gjelde fra 2021 til 2030. Dette skal forhandles videre i ministerrådet og EU-parlamentet. Hva den endelige biodrivstoffpolitikken blir er derfor ennå ikke klart. Det som er foreslått indikerer at EU vil gi medlemsstatene langt større fleksibilitet i fornybarpolitikken, og vi kan forvente at de mest ambisiøse medlemslandene går foran mens andre land sakker akterut. Det som også synes klart er at EU vil fortsette å stille krav til hvilke typer biodrivstoff som medlemslandene kan ta i bruk og at det settes større begrensninger på hvor stor andel som kan komme fra råstoffer som har alternativ anvendelse som mat.

Det norske budsjettforliket synes i denne sammenheng å være på kollisjonskurs med EU-politikken. Budsjettforliket innebærer at biodrivstoffandelen skal være 20 prosent i 2020, og kun 8 prosent av totalen skal være såkalt avansert biodrivstoff. 12 prosent vil altså komme fra råstoff med alternativ anvendelse som mat. Selv om målet kan være forenlig med EUs mål for 2020 er dette en høy andel for matbasert råstoff, potensielt ikke i overensstemmelse med utviklingen som kommisjonen har foreslått, nedfelt i forslagene til de nye bærekraftsprinsippene for biodrivstoff.

I intervju med NTB gjengitt 8. desember erkjenner da også klimaminister Vidar Helgesen at forliket kan føre til høyere globale utslipp av klimagasser.

Det er klart at budsjettforliket er et hastverksarbeid for å redde politisk ansikt. Venstre, som står bak biodrivstofforslaget, har uttalt at partiet har brukt utviklingen i Finland som et forbilde. Men her må det legges til at utviklingen i Finland er bygget systematisk over tid med gradvis utvikling av en forsyning som i økende grad tilfredsstiller EUs bærekraftskriterier. Også Finland vil ha store utfordringer videre med å tilfredsstille enda strengere krav hvis disse skulle bli vedtatt.

Norsk biodrivstoffpolitikk har historisk, mer enn den i Finland og Sverige, vært preget av stor ustabilitet og politisk uklarhet. Lite ressurser er satt inn for å informere befolkningen om at biodrivstoff kan være en positiv løsning i klimapolitikken hvis det satses rett – og tilsvarende en svøpe hvis det satses feil. De politiske standpunktene er ofte bygget på lite kunnskap.

Det problematiske med vinglete politikk er at det ikke bygges et langsiktig alternativ til bruk av klimaødeleggende drivstoff. Budsjettforliket kan igjen bli et eksempel på kortsiktighet som dessverre lett kan gi tilbakeslag når problemene med å implementere dette blir synlige. På den andre siden kan forliket, hvis det utnyttes politisk klokt, bli starten på en mer langsiktig og viktig klimaomlegging i norsk transportsektor.