Ekspertintervju med Solveig Aamodt i Energi og Klima

Ekspertintervjuet: Jokerne i Bonn

Denne saken ble opprinnelig publisert i Energi og Klima den 14. november 2017

Den viktigste konfliktlinjen under COP23-forhandlingene går mellom de rike, industrialiserte landene og utviklingslandene. Her er Kina og India nøkkelspillere, forteller Solveig Aamodt fra CICERO, som følger forhandlingene.

Energi og Klima: Hva er egentlig bakgrunnen for konflikten mellom rike og fattige i klimapolitikken?

Solveig Aamodt: Det stammer fra da Klimakonvensjonen ble skrevet i 1992. Da var alle landene enige om at de rike landene hadde det aller største ansvaret for å redusere klimagassutslippene. Konvensjonen delte derfor inn verden i industrialiserte land på den ene siden, og utviklingsland på den andre. Helt presist ble det ramset opp en rekke land i et vedlegg til konvensjonen, og man snakker derfor om såkalte «vedlegg I-land». Vedlegg I-landene, som var industriland eller land som var i ferd med å omstille seg til markedsøkonomi, var forventet å gå foran og kutte utslippene først. Resten, U-landene, skulle få lov til å utvikle seg videre. Konvensjonen snakket om et «felles, men differensiert ansvar». Kyotoprotokollen operasjonaliserte dette gjennom et skille mellom landene som er nevnt i artikkel I og resten.

Solveig Aamodt er forsker ved CICERO og CICEP. Hun forsker på store utslippsland som India og Brasil. Foto: CICERO.

Solveig Aamodt er forsker ved CICERO og CICEP. Hun forsker på store utslippsland som India og Brasil. Foto: CICERO.

– Og hvor står konflikten nå?

– Vel, de rike landene – altså vedlegg I-landene – mener at man beveget seg bort fra denne todelingen i Paris-traktaten. De mener også at det er rimelig ettersom de største utslippene etter hvert kommer fra land som ikke er med i vedlegg I, først og fremst Kina og India. På motsatt side står de såkalte likesinnede utviklingslandene, «Likeminded developing countries», eller LDMC. De hevder at de rike landene ikke har kuttet så mye som de lovet. De er heller ikke i rute til å bygge opp det grønne klimafondet til 100 milliarder dollar, som de også har forpliktet seg til. På det siste punktet er USA spesielt vanskelige, siden Trump har sagt at de ikke vil bidra til klimafinansiering.

– Hvorfor synes LDMC at U-land skal lavere utslippsforpliktelser enn I-land?

– To begreper som nevnes ofte her, er «kapasitet» og «fleksibilitet». «Kapasitet» handler her om evnen til å prioritere utslippskutt. Mange av disse landene har store utfordringer innen for eksempel helse og utdanning som de mener må prioriteres. Utviklingslandene argumenterer med at de har mindre kapital til å kjøpe klimavennlig teknologi, spesielt hvis den er patentert. Det er også snakk om institusjonell kapasitet, altså at man har ressurser i vid forstand til å følge opp politikken på alle nivå. Flere av disse landene har stort behov for å bygge ut energiforsyning og annen infrastruktur. Det betyr også at det kan være vanskelig å tallfeste hvor mye de kan kutte, og de føler det er risikabelt å binde seg til et konkret tall.

«Fleksibilitet» handler om at man derfor må gi U-land litt friere tøyler i hvordan man kan gjennomføre kuttene. U-land har jevnt over lavere utslipp per capita enn I-land fordi de har en fattigere befolkning med lavere forbruk. Redusert fattigdom og høyere levestandard i disse landene – helt rettferdige og forståelige mål – er vanskelig å få til uten økte utslipp i en periode. U-landene mener nå at de er forventet å skulle vokse, men at veksten skal være grønn og utslippsfri. Dette behøvde imidlertid aldri I-landene å tenke på. U-landene mener at I-landene har et historisk, moralsk ansvar for å stanse klimaendringene, og at kravene til I-landene derfor bør være strengere. De vil derfor ha en todeling av regelboka for oppfølgingen av Parisavtalen: Én del for rike land, én del for utviklingsland.

– Hva sier de rike landene til dette?

– Min oppfatning er at de forsøker å styre utenom hele definisjonsspørsmålet. Det er en viss frykt for at forhandlingene skal strande på uenighet der. Norge argumenterer for eksempel for at vi forstår tankegangen deres, men at det går an å diskutere innholdet i regelboken uten å gå i detalj på nøyaktig hvilke land som skal omfattes av hvilken definisjon. LDMC vil imidlertid helst gjøre unna den operasjonaliseringen med en gang. Noen av LMDC-landene mistenkes også for å bruke denne uenigheten til å hale ut forhandlingene.

– Er det andre punkt hvor de er uenige?

– Ja, når gjelder pre-2020-agendaen, altså forpliktelsene fra Kyoto-protokollen som skal være innfridd før Paris-avtalen trer i kraft. Dette er forpliktelser som gjelder nettopp disse vedlegg I-landene, og det ønsker LDMC skal inn som et eget agendapunkt nå. Dette vil de for å holde de rike landene ansvarlige, at de ikke skyver alt inn under Paris-avtalen, men at de faktisk oppfyller disse forpliktelsene. Dette omfatter blant annet finansiering av tilpasning til teknologisamarbeid og -overføring til utviklingsland.

De rike landene mener på sin side at dette allerede ligger inne i en del av de andre punktene. De hevder at LDMC gjør dette for å slippe å snakke om sine egne økte forpliktelser etter 2020. Det hadde vakt mindre mistanke om det var de aller fattigste landene eller de små øystatene som hadde presset på pre-2020 målene. Man kan selvsagt spekulere i hva som egentlig ligger bak, samtidig er det for så vidt et godt poeng at vi må vite hvor langt vi kommer før 2020, før vi kan bestemme hva som må til etter 2020 for å nå Paris-målene.

– Men det er kanskje ulike motivasjoner, de som havner i samlesekken «U-land» her er ikke akkurat noen homogen gruppe?

– Ja, det er store forskjeller. LMDC omfatter jo land som for eksempel Saudi Arabia og Iran, som oppfattes som de minst villige til å påta seg egne forpliktelser. De vil heller snakke om andres forpliktelser. Når de gjentar argumentene om kapasitet og fleksibilitet som kan være helt legitime for andre staters del, mener mange det bare høres ut som om de sier dette for å trenere, det er mer gunstig for dem å diskutere prinsipper enn konkret innhold. Samtidig har du land som India, som ser på seg selv som et land som gjør mye tatt i betraktning deres egen kapasitet. India frykter at presset på dem skal øke, uten at andre land tar tilsvarende ansvar i forhold til egen kapasitet.

– Noen hevder at Kina er mer konstruktive enn India i forhandlingene. Stemmer det med ditt inntrykk?

– Det er ikke så lett å si, for dette er veldig forskjellige land. Litt av problemet til India er nettopp at de ofte holdes opp mot det Kina gjør. Kina har imidlertid høyere utslipp totalt, mye høyere per capita enn India. India har samtidig en mye større andel av befolkningen som lever i fattigdom. Mye infrastruktur som er godt utbygd i Kina finnes ikke i India. Derfor er det vanskelig for India å anslå hvilket år utslippene er ventet å flate ut. India er blant dem som ikke har absolutte mål på kuttene i sitt nasjonale bidrag, men i stedet har kutt relative til vekst. India mener selv at deres nasjonale bidrag er mer ambisiøst og mer i tråd med togradersmålet. Samtidig er det kanskje nettopp derfor mange oppfatter Kina som mer konstruktive: De tallfester faktisk når de skal nå utslippstoppen og «kulltoppen».

– Er det håp for at de finner ut av det, eller er avstanden for stor?

– Det er viktig å huske på at interessen for hva som skjer i hvert enkelt land følger av Paris-strukturen. Det er viktig for alle. Samtidig skjer det noe når man sitter bak lukkede dører – der forhandlingene faktisk finner sted. Der er landene flinke til å anerkjenne hva de andre gjør i sin nasjonale politikk. Tonen er en annen enn den vi kanskje opplever utad. Så det er på mange måter større tillit mellom I-land og U-land enn man kan få inntrykk av hvis man bare tar utgangspunkt i de verste kranglene.

Det at USA får forbausende lite oppmerksomhet her, sier også noe om at de andre landene ser på dette som en prosess som må gå framover, og at de har ambisjoner om å bidra til det. Så tolker jo hver regjering virkeligheten på sin måte. En del uenighet vil det alltid være, spesielt når det kommer til detaljer og tekst.