Hvilken rolle kan klima-klubber spille etter Paris?

Paris-avtalen var en suksess for multilateralt klimadiplomati, men den leverer foreløpig ikke de utslippsreduksjonene som er nødvendige. Det er behov for at grupper av entusiastiske land går foran ved å legge fram mer ambisiøse bidrag og sikre at de gjennomføres. Desentraliserte klimaklubber vil derfor kunne ha en sentral rolle i fremtiden.  

På nittitallet leverte globale klimaforhandlinger både FNs klimakonvensjon – som fastsatte rammeverket for forhandlinger siden – og Kyotoprotokollen – som fastsatte forpliktelser om utslippsreduksjoner for i-land. Deretter ga forhandlingene svakere avkastning. Kyotoprotokollen opplevde stort frafall, og planen om å nå en bredere avtale mislyktes. En begrensning ved forhandlingene er at vedtak fattes ved konsensus, noe som gir mye innflytelse til de minst entusiastiske partene. Ettersom forhandlingsblokker over tid gravde seg ned i defensive skyttergraver, ble forhandlingene fastlåst.

En rekke forskere tok da til orde for en mer desentralisert tilnærming, basert på små grupper – ofte kalt «klimaklubber». Ideen var å starte et samarbeid i en liten gruppe med entusiastiske - og helst innflytelsesrike - land, som etter hvert kunne trekke til seg andre. Dermed ville man unngå at de minst entusiastiske partene dikterer et minste felles multiplum. I tillegg ville det muliggjøre mer komplekse avtaler, som for eksempel at forpliktelser spesifiseres som betinget av andre medlemmers innsats.

Paris-avtalen var en seier for det globale konferansediplomatiet – og for det franske vertskapet. Gjenstridige konflikter ble tilsynelatende løst på en mesterlig måte, og et ambisiøst felles mål om begrense oppvarminga til 1.5-2 grader over førindustrielt nivå ble vedtatt. Avtalen forplikter alle land til å bidra med utslippsreduksjoner og gjennom en neden-fra-og-opp tilnærming, er det opp til hvert enkelt land å bestemme innholdet i sitt bidrag. For å disiplinere denne prosessen, oppretter avtalen samtidig et ovenfra-og-ned regelverk for rapportering, gjennomgang og etterlevelse. Når de globale forhandlingene har levert denne avtalen, hvilket rom er det for initiativer som starter med små grupper av land?

Paris-avtalen dikterer altså ikke hvor mye hvert enkelt land skal redusere sine utslipp. Det er ingenting i avtalen som forhindrer at små grupper forhandler seg imellom om disse størrelsene. Vi har allerede sett eksempler på dette. Kina og USA presenterte sine bidrag i felleskap, etter intense bilaterale forhandlinger. Dette ble ansett som noe av det mest oppløftende som har skjedd for internasjonalt klimasamarbeid på lenge, og hadde trolig en positiv effekt på andre lands vilje til å bidra. Det er også behov for flere slike initiativer framover.

Samtidig er ikke summen av enkeltlands innmeldte bidrag til Paris-avtalen tilstrekkelig til å begrense oppvarminga til to grader. Dermed leverer Paris-avtalen foreløpig ikke de utslippsreduksjonene som er nødvendig, og det er dermed behov for at grupper av entusiastiske land går foran ved å legge fram mer ambisiøse bidrag og matchende tiltakene.

En annen ting Paris-avtalen foreløpig ikke har levert, er et operasjonelt system for gjennomgang av enkeltlands gjennomføring av sine bidrag. Avtalen oppretter som nevnt et regelverk for dette, men detaljene er ikke på plass. Forhandlinger om innholdet i dette globale systemet kan ventes å bli vanskelige, fordi noen land oppfatter det som en innblanding i nasjonale anliggende (f.eks. Kina og India),mens andre (spesielt USA) er svært opptatt av å forsikre seg om alle overholder det de har lovet. Én måte forhandlerne i Paris behandlet vanskelig konflikter på, var gjennom vagheter og tvetydigheter – en velkjent strategi i forhandlingene. Dermed er det fare for omkamper i de globale konferanserommene. Dette gir grunn til å tro at små grupper kan ende opp med å spille en stor rolle også når det gjelder gjennomføring.

David Victor foreslår at klubber kan opprette prosesser for gjennomgang av hverandres gjennomføring som kan være grundigere enn systemet som framforhandles globalt. En spore til slike gjennomganger kan være Kina og USAs gjennomgang av hverandres tiltak for å kutte subsidier til fossil energi.

Suksessen i Paris legger imidlertid en potensiell begrensning på klimaklubber. Økonomen William Nordhaus har foreslått at klimaklubber kan bruke handelsrestriksjoner mot land som står utenfor, og dermed gjøre det mer lønnsomt å være innenfor enn utenfor en klubb. Det er uklart om slike restriksjoner ville bryte med reglene under Verdens Handelsorganisasjon, men basert på en tidligere rettsavsigelse ville klimaklubber hatt en sterkere sak dersom vi hadde mislyktes i Paris.

Paris-avtalen viser at et globalt konferansediplomati kan produsere meningsfulle avtaler, blant annet ved å definere ambisiøse mål for samlet innsats. Når det gjelder enkeltlands innsats, oppretter den et rammeverk hvor det er opp til landene selv å definere sine bidrag. I en slik prosess kan klimaklubber spille en sentral rolle. Også for å sikre etterlevelse av innmeldte bidrag kan desentraliserte klubber spille en stor rolle i fremtiden.

Referanser

Eckersley, R. (2012) Moving forward in the climate negotiations: Multilateralism or minilateralism?, Global environmental politics, 12 (2), 24-42.

Naím, M. (2009) Minilateralism, Foreign Policy, (173), 136-137.

Nordhaus, W.D. (2015) Climate Clubs: Designing a Mechanism to Overcome Free-riding in International Climate Policy, American Economic Review, 105 (4), 1–32.

Underdal, A. (1980) The Politics of International Fisheries Management: The case of the North-East Atlantic, Oslo: Scandinavian University Press.

Victor, D. (2016) Climate policy challenges after Paris: The hard work begins. Presentation at CICERO 20.09.2016.

                                               

Lenker

Rolling Stone: http://www.rollingstone.com/politics/news/the-secret-deal-to-save-the-planet-20141209

Climate Change News: http://www.climatechangenews.com/2016/09/20/us-and-china-release-fossil-fuel-subsidy-peer-reviews/